Когда закончится кубышка Путина

Споры о том, есть ли у России деньги на войну, не обходятся без упоминания главной кубышки страны — фонда национального благосостояния (ФНБ). Для одних она лишний довод в пользу того, что денег у Путина достаточно, для других — что они скоро кончатся, ведь в кубышке сейчас намного меньше, чем было три года назад. Что же на самом деле происходит с фондом?

Как создавался фонд

Экономика России сильно зависит от цен на нефть. Когда нефть дорогая, наступает временное изобилие, но когда она дешевеет, настает кризис. Падение нефтяных цен во второй половине 1980-х ускорило крах СССР, а в конце 1990-х стало одной из причин дефолта («Важные истории» рассказывали о нем). Фактически страна за десятилетие дважды обанкротилась.

Так совпало, что Путин пришел к власти как раз тогда, когда эпоха дешевой нефти закончилась. В конце 1998 года цена барреля опускалась ниже $10, в августе 1999 года, когда Путин стал премьером, она достигла $20. Сейчас такой уровень вызвал бы катастрофу, но тогда это было очень много.

Государство сразу потребовало себе природную ренту. В 2002 году был принят закон о налоге на добычу полезных ископаемых. Бюджет стал получать долю с каждой добытой тонны нефти. Цены на нее продолжали расти, но в случае их падения это неожиданное богатство могло уйти так же легко, как пришло.

Тогда министр финансов Алексей Кудрин предложил откладывать часть этих денег. Идея была проста: есть некоторый разумный размер нефтяных доходов — их государство и будет тратить, а все, что сверх того, — откладывать на черный день. Когда нефть подешевеет и доходы от ее добычи и экспорта упадут, можно будет залезть в кубышку и взять недостающую сумму.

Подобные фонды есть во многих странах, богатых ресурсами. Они помогают не только балансировать бюджеты в плохие годы, но и подготовиться к тому времени, когда нефть уже не будет приносить прежних доходов или вовсе кончится (поэтому такие копилки часто называют фондами будущих поколений). Одни страны вкладывают эти деньги в разные активы, которые будут приносить доход, другие — в развитие несырьевых секторов экономики. Самый известный пример — Норвегия, ее фонд создан в 1990 году, сейчас в нем более 20 трлн крон, или примерно $1,75 трлн. Есть они во многих странах Персидского залива, например в ОАЭ, а Саудовская Аравия намерена потратить триллионы нефтедолларов на то, чтобы слезть с нефтяной иглы.

Российская кубышка — стабилизационный фонд — была создана в 2004 году. Разумной ценой тогда сочли $20 за баррель. За первый год в этом фонде скопилось больше полутриллиона рублей (тогда это было почти $19 млрд), а за четыре года — 3,85 трлн рублей, или $157 млрд к началу 2008 года. Тогда фонд был разделен на два: 80% накопленного пошло в резервный фонд, остальное (783 млрд рублей, или $32 млрд) — в фонд национального благосостояния (ФНБ). Первый должен был балансировать бюджетную систему, второй — пенсионную. Но жизнь внесла свои коррективы: за 10 лет резервный фонд был почти полностью потрачен и с 2018 года снова присоединен к ФНБ.

Как пригодился фонд

Когда Россия делила свою копилку на две части, в мире уже разворачивался финансовый кризис, но Кудрин еще доказывал на форуме в Давосе, что Россия остается островом стабильности. Копилка продолжала пополняться, нефть стоила около $100, летом подскочила до $140, а затем кризис добрался до России.

Рубль потерял более трети стоимости — курс доллара вырос с примерно 23 рублей летом 2008 года до 36 рублей в начале 2009 года, российские акции подешевели в среднем в четыре раза, нависла угроза банковского кризиса и перехода крупнейших компаний под контроль западных банков. Дело в том, что их акции были заложены по кредитам, и обвал биржевых котировок обесценил обеспечение. Требовалось или срочно вернуть долг, или заложить еще что-то, а денег не было. На рубеже 2008–2009 годов баррель нефти стоил меньше $50 — Россия уже успела отвыкнуть от таких цен. Следующий, 2009 год стал для экономики худшим за 25 путинских лет: ВВП упал на 7,8%. Тогда-то и пригодилась копилка.

Формально ФНБ — это часть федерального бюджета, но она учитывается отдельно. Эти деньги предназначены в первую очередь для покрытия дефицита бюджета — но не сколько угодно, а в определенных пределах — и бюджета социального (бывшего пенсионного) фонда. А чтобы эти огромные деньги не лежали мертвым грузом, а приносили доход, они инвестировались в надежные инструменты — в основном валютные, но не только. Делал это Центробанк: средства ФНБ хранились на счетах в ЦБ, а тот совершал для Минфина требуемые операции.

И когда грянул кризис, правительство (а его тогда возглавлял Путин) стало использовать средства фонда на затыкание дыр, а формально — на инвестиции в разрешенные инструменты. Этим инструментом стал депозит на 400 млрд рублей, который фонд разместил в ВЭБе. Большая часть этих денег пошла на поддержку госбанков и покупку акций и облигаций крупнейших компаний.

Как копился фонд

Кризис подтвердил правоту Кудрина: в такой нестабильной экономике, как российская, фонд — полезная вещь. И когда кризис миновал, кубышка снова стала наполняться, тем более что нефть снова подорожала и с 2011 года стоила больше $100 за баррель.

Чем больше денег скапливалось в кубышке, тем больше она дразнила воображение лоббистов. Такие деньги, можно сказать, пропадают зря, а ведь можно было бы потратить их с пользой для страны и своего кармана.

Но, поскольку это резерв на случай падения цен на нефть, кубышка хранилась в самых надежных валютных инструментах, прежде всего в американских и европейских государственных облигациях. Точнее, Минфин держал ее на счетах в Центробанке, а тот вкладывал деньги фонда в те или иные бумаги. Это вызывало постоянную критику и обвинения чуть ли не во вредительстве: проклятые финансисты вместо того, чтобы вложить ФНБ в российские проекты, направляют государственные деньги на финансирование западных экономик, да еще и под низкий процент (а сверхнадежных вложений с большой доходностью и не бывает). У лоббистов же всегда были наготове предложения, как «поддержать экономику» — программы развития тех или иных отраслей или всякие мегапроекты.

Поэтому вокруг ФНБ постоянно шла борьба между теми, кто хотел наполнять фонд, и теми, кто хотел тратить деньги. Так называемое бюджетное правило, которое ограничивает расходы бюджета, в том числе определяет принципы пополнения и расходования кубышки, за 20 лет существования фонда менялось так часто, что его сложно назвать правилом. При создании стабфонда цену отсечения, нефтегазовые доходы сверх которой идут в копилку, установили $20 за баррель. Через два года она была уже $27 с ежегодной индексацией, в 2009 году из-за кризиса ее подняли до $45, в 2013 году — до $91. Затем про правило пришлось и вовсе на какое-то время забыть: в кризис 2014–2015 годов было не до него. Потом правило вернули, но после начала войны история повторилась: его действие было приостановлено.

Иногда возникали ситуации, когда торг неуместен, — как, например, покупка облигаций Украины на $3 млрд в конце 2013 года в попытке поддержать президента Виктора Януковича (по ним она после бегства Януковича и аннексии Крыма, конечно, не платит). Залезали в кубышку и в кризисы — ну так для того заначка и создавалась. Но в целом Минфин успешно отражал атаки лоббистов. Он добился введения ограничений на расходование средств: инвестировать деньги из ФНБ можно, когда на его счетах в ЦБ скопится 7% ВВП. А когда в 2020 году эта сумма скопилась и, казалось, пришло время лоббистов, Минфин увел деньги у них из-под носа, провернув схему с выкупом Сбербанка у ЦБ. Около 3 трлн рублей были вложены в акции Сбера, а сумма на счетах фонда в ЦБ снова стала меньше пороговой.

Эта так называемая ликвидная часть и есть настоящая кубышка. Этими деньгами можно воспользоваться в любой момент — в отличие от депозита в ВЭБе или акций Сбербанка. Эти активы — тоже часть фонда, у них есть стоимость, они могут приносить доход, но направить их на закрытие дыры в бюджете, на выплату пенсий или поддержку какой-нибудь госкомпании не получится, эти деньги однажды уже были потрачены.

Чтобы оценить, сколько денег в кубышке, этого недостаточно. Скажем, триллион — это много или мало? Смотря с чем сравнивать. Сейчас и 10 лет назад, когда цены в среднем были вдвое ниже, рубль — вдвое крепче, а расходы бюджета — примерно в 2,5 раза меньше, это две разные вещи. Поэтому в экономике смотрят не только на абсолютные значения, но и на относительные — чаще всего разные показатели сравнивают с ВВП. Это лучше отражает их реальный размер, не случайно пороговое значение ФНБ, после которого его можно инвестировать, было установлено как доля ВВП.

На конец 2021 года в копилке в пересчете на рубли было 13,6 трлн, или 11,7% ВВП, в том числе ликвидных активов — 8,4 трлн, или 7,3% ВВП. Предел снова достигнут, у лоббистов появился второй шанс добраться до ФНБ и наконец начать осваивать деньги.

Как тратился фонд

Когда началась война, копилку разбили и приготовились тратить, но не так, как мечталось лоббистам. Санкции поначалу казались страшными, даже официальные прогнозы сулили спад ВВП на 8–10%, и было не до хотелок и проектов — нужно было срочно латать дыры. Из ФНБ в 2022 году собирались взять примерно 5 трлн — более половины того, что было доступно.

Однако катастрофы не случилось, и тратить столько не пришлось. С замороженными евро поступили просто: когда надо, ЦБ переписывает их на себя, взамен давая Минфину рубли. Главной статьей расходов стало финансирование дефицита бюджета, в котором быстро росли траты на войну. В 2022–2023 годах на это пошло примерно по 3 трлн рублей, в прошлом году — 1,3 трлн. На поддержку экономики и инфраструктурные проекты тратили меньше — примерно по триллиону в год. Список крупнейших активов ФНБ можно посмотреть здесь.

В общей сложности перечисленные траты превышают те 8,4 трлн рублей ликвидных активов, что были в копилке к началу 2022 года: только на финансирование дефицита бюджета ушло 7,2 трлн. Никаких фокусов тут нет. Ликвидная часть копилки хранится в основном в валюте (теперь это только юани) и золоте, которые за три года войны в рублях стали стоить больше. В 2024 году эта курсовая разница добавила 1,1 трлн рублей.

Кроме того, копилка продолжает пополняться. Деньги приносят доход, пусть и небольшой. Например, в прошлом году средства ФНБ размещались на депозитах в ВЭБе под 6%, небольшие проценты платит Минфину и ЦБ. Часть размещенных ранее средств со временем возвращаются в фонд, когда истекает срок депозита или обращения облигаций — Минфин регулярно сообщает о таких поступлениях. Но больше всего приносят дивиденды по акциям Сбербанка. Итоги прошлого года еще не подведены, но в 2023 году доходы от размещения средств ФНБ составили 358 млрд рублей: 282 млрд — дивиденды Сбера; 73 млрд — доход по другим активам.

Наконец, часть нефтегазовых доходов, несмотря на дефицит бюджета, продолжают поступать в ФНБ. Цена отсечения составляет $60 за баррель. Исходя из нее, Минфин рассчитывает базовый уровень нефтегазовых доходов бюджета. Если получается больше, излишек конвертируется в валюту и по итогам года идет в копилку. В декабре 2023 года в фонд было перечислено 1,3 трлн. В прошлом году нефтегазовые доходы составили 11 трлн рублей, на 1,3 трлн больше базовых. По идее эта разница должна быть перечислена в ФНБ (пока этого не произошло). Многие эксперты считают (например, вот и вот), что с учетом этой суммы сокращение ликвидных активов ФНБ техническое — когда в него перечислят 1,3 трлн, их размер будет, как и год назад, примерно 5 трлн рублей. Правда, в валюте это будет все равно меньше. Впрочем, в январе их так и не перечислили.

Закончатся ли деньги в фонде

В ближайшие два-три года — нет; если только не произойдет чего-то ну очень страшного. Например, Дональд Трамп добьется обвала цен на нефть.

Некоторые, например старший научный сотрудник Atlantic Council Андерс Ослунд, прогнозируют, что эти «последние ликвидные резервы России», скорее всего, иссякнут осенью 2025 года. Но он исходит из того, что российские власти маскируют экономические проблемы, а статистика закрыта или фальсифицирована: инфляция больше, а ВВП меньше, чем сообщает Росстат.

Если же исходить из официальных цифр (а других просто нет, как и явных противоречий между теми, что публикуются) и подходов Владимира Путина к решению экономических проблем, то предпосылок для исчерпания ликвидной части фонда не видно.

Бюджет на 2025 год сверстан так, что ФНБ увеличится: предполагается взять из него 0,6 трлн рублей на покрытие дефицита бюджета и пополнить на 1,8 трлн. Базовые нефтегазовые доходы меньше, чем в прошлом году, — 9,1 трлн, и без внешних шоков собрать эту сумму вполне реально. Еще что-то принесет курсовая переоценка — укрепления рубля не ждет, кажется, никто. Еще одно неизвестное — сколько денег из фонда потратят на разные проекты. Например, Путин уже поручил правительству в 2025 году выделить не менее 300 млрд из ФНБ на строительство высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург.

Путин, при всем безумии его политики, абсолютно рационально подходит к государственным финансам. Вероятно, это последствия дефолта 1998 года, но, так или иначе, он прекрасно понимает, что денег ему никто не даст и рассчитывать можно только на свои.

В выстроенной в России макроэкономической конструкции ФНБ и бюджетное правило играют очень важную роль. Они не только балансируют бюджет, но также сдерживают инфляцию, снижают зависимость курса рубля от цен на нефть. Не обязательно тратить много денег из кубышки — ее наличие важно само по себе: оно успокаивает экономику. Если в ней закончатся деньги, начнется паника. Поэтому в случае угрозы исчерпания ФНБ власти, скорее, будут урезать расходы и/или снова повышать налоги.

Другое дело, что в кубышке осталось не так много — чтобы пережить настоящий шторм, ее не хватит. Об этой угрозе регулярно предупреждает ЦБ. Он каждый год описывает несколько сценариев, и кризисный выглядит примерно так: цены на нефть сильно падают, «приходится активно использовать ликвидную часть ФНБ для нейтрализации шока, что создает риски исчерпания средств ФНБ в течение 2025 года». Кубышки хватит для нейтрализации «первичного шока», но если низкие цены на нефть сохранятся надолго, то она может закончиться.

«Ликвидных резервов крайне мало. Случись сейчас кризис а-ля 2020 или 2022 год, этих денег не хватит для поддержки экономики», — заключают аналитики MMI. Если же ФНБ будет использоваться на финансирование дефицита в тех же объемах, что и в завершившемся году, то при условии, что девальвации рубля не будет, кубышки хватит на три года, оценивает бывший замминистра финансов и зампред ЦБ Сергей Алексашенко.