Ввести мораторий на действие закона о госзакупках предложила спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко: «Может быть, наложить мораторий на 44-й закон и дать возможность быстро осваивать средства? 44-й закон подавался как борьба с коррупцией, наведение порядка. Те, кто воровал, <…> кто отдавал подряды своим карманным компаниям, — они и в рамках 44-го закона находят пути, а добросовестные компании страдают».
Закон 44-ФЗ, который называли «законом имени Навального», обязывает выбирать поставщиков на конкурсах и публиковать данные о закупках в интернете. Это не первая попытка его отменить. Его действие уже приостанавливали во время пандемии, но если сделать это сейчас, то возобновлять не будет никаких стимулов. Удивляет, впрочем, не то что закон хотят отменить, а что он вообще появился в России и так долго продержался.
Зачем был нужен закон
Чтобы снизить воровство. Для этого решили ввести правила закупок и публиковать их результаты. Так, в 2005 году появилась система отслеживания госзаказа — портал, где должны были публиковаться данные обо всех госзакупках, как требовал принятый тогда же закон «О размещении заказов» (94-ФЗ). Через год появился портал zakupki.gov.ru, где теперь располагается Единая информационная система — одна из самых масштабных ГИС (запущена в 2016 году).
Эффект был поразительный: такая публичность дала возможность активистам, журналистам и всем желающим ловить чиновников на воровстве. Они тогда были «непуганые», вспоминает политик и юрист Любовь Соболь. Она долгое время возглавляла проект «Роспил», созданный тогда еще начинающим блогером Алексеем Навальным. «В 2011 году мы на каждой второй-третьей закупке находили коррупцию — компании, записанные на жен и родственников», — вспоминает она.
Закон «был шагом вперед, прорывом в открытость и тендерную систему», говорит Соболь. Это было время расцвета системы госзакупок. Даже если деньги были распилены, это могло быть замечено и создать коррупционерам проблемы.
Как не работал закон
Он создавал проблемы не только коррупционерам. Многие добропорядочные заказчики говорили, что он мешает им работать. Они жаловались на сложность процедур и обилие формальностей. К тому же закупать таким путем приходилось всё, вплоть до канцелярских скрепок (это исправили, разрешив проводить малые закупки без конкурса, сейчас потолок 600 000 рублей). Решающим фактором в закупках была цена, и на аукционах часто побеждали те, кто потом не мог обеспечить нормальный результат.
Коррупционеры же быстро взломали систему. Например, чтобы посторонние поставщики не нашли закупку, заказчики делали орфографические ошибки в ее названии или использовали латиницу (позже систему научили с этим справляться). Товарам и услугам давали запутанное описание, например: принтер называли «устройством вывода информации на бумажном носителе», могли у товара «кружка с ручкой» в описании указать «кружка без ручки» — чтобы было за что отклонить заявку не того поставщика.
И, конечно, условия многих закупок подгонялись под будущего победителя: в них включались требования, которым соответствовал только он. Далеко не всегда это была коррупция: многие таким образом пытались продолжить работу с проверенными временем поставщиками. Но коррумпированному заказчику точно выгодно выставить максимально подробные условия тендера, которые сможет удовлетворить только заранее выбранный поставщик, — это доказал профессор Чикагского университета Константин Сонин.
Закон совмещает требования к открытости с процедурным контролем, а это явления разного порядка, объясняет автор проектов «Госзатраты» и «Госрасходы» Иван Бегтин. Результат: из-за обилия формальностей контролеры всегда могут найти нарушения, более того, «любой госзаказчик, который хочет обеспечить качество работ или товаров, должен действовать так же, как и коррупционный заказчик» — «вначале искать поставщика какими-то другими методами, а потом искать возможность заключить контракт именно с ним».
Любой госзаказчик, который хочет обеспечить качество работ или товаров, должен действовать так же, как и коррупционный
Неудивительно, что вскоре после принятия закона началось обсуждение, как его поправить, а лучше — написать новый. Активисты опасались, что в процессе закон выхолостят, споры шли несколько лет. Вот яркий пример (да, тогда в России еще были публичные дебаты): ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов пообещал блогеру Навальному, что никакой «отмены конкурентных торгов, никакого сокращения доступа независимых производителей к госзаказу» не будет, а те, кто это предлагает, должны «отправиться, ну, не вон из правительства, но на Канатчикову дачу».
В 2013 году закон все-таки поменяли с учетом замечаний «Роспила» и Фонда борьбы с коррупцией (ФБК) — так появился тот самый 44-й закон, который теперь хотят остановить. Он не повредил прозрачности, но и прорывом не стал. Концептуально это был тот же закон.
Друзьям все, остальным закон
Он не остановил коррупцию — он сделал ее более управляемой. Инструментом стали закупки у единственного поставщика, которого чиновники назначают сами.
Для этого появлялись все новые и новые основания, сейчас в списке уже 62 пункта. Распространенный способ — на конкурс заявляется один поставщик или ни одного (в среднем приходят три). Тогда конкурс признается несостоявшимся, и можно закупать у единственного поставщика. Это не обязательно коррупция, но показатель проблем в системе.
Среди других оснований — закупки в случае ЧС (а ее могли объявить и на муниципальном уровне, если люди застряли в лифте или осыпалась штукатурка), те, что нельзя раскрывать по соображениям секретности, покупка лекарств в отсутствие аналогов, а главное — отдельное разрешение правительства или президента.
Из всех неконкурентных закупок 44% — почти полтриллиона рублей — в 2015 году ушли единственным поставщикам с одобрения президента или правительства, сообщало Минэкономразвития. Со временем эта доля снизилась до 25%, но сумма осталась примерно та же — 450 миллиардов рублей в 2021 году.
Единственной, например, назначали «Роснефть» — поставлять топливо МЧС, Следственному комитету и МВД (хотя в некоторых районах не было ее заправок); «дочку» «Ростеха», «Нацимбио», — единственным поставщиком вакцин; «Стройгазмонтаж» Аркадия Ротенберга без конкурса получил право строить Керченский мост. В пандемию «Ростех» стал единственным поставщиком аппаратов ИВЛ, тепловизоров, бесконтактных термометров и установок по обеззараживанию. И даже в саму систему госзакупок без конкурса встроилась структура «Ростеха» «РТ – проектные технологии»: она получила контракты на поддержание портала на миллиард рублей и перепоручила работу «Ланиту», который вел ЕИС и до этого.
Сама система госзакупок стала большим бизнесом. Это серьезная поддержка защитникам закона: участникам этого рынка, а среди них есть и тяжеловесы, есть что терять.
Каждые торги по госзаказу обходились государству в 9000 рублей «транзакционных издержек», подсчитала ВШЭ. Значит, только в 2020 году они составили 19,6 миллиарда рублей. Закупки у единственного поставщика вдвое дешевле, на них ушло 5,2 миллиарда рублей. Закупки можно проводить только на одобренных государством электронных площадках (сейчас их восемь, в том числе площадки Сбербанка и Газпромбанка, остальные принадлежат частным лицам). Компания, которая хочет предложить свои товары или услуги, должна зарегистрироваться на них (иногда это платно), получить банковскую гарантию (платно) и в случае победы заплатить площадке 1% от начальной цены аукциона, но не более 5000 рублей.
Иногда закон работает
Так распределялось до четверти госзаказа. «Сформировались государственные контрактные цепочки и альянсы, в которых одни и те же поставщики „выигрывают“ значительную долю контрактов», — констатировал Центр стратегических разработок (ЦСР). Если в мире госзакупки понимаются как «бизнес для государства» (B2G) или «бизнес для общества» (B2P), то в российском госзаказе сформировался особый сегмент, в котором и заказчиком, и поставщиком выступают государственные организации — G2G, отмечалось в докладе. За примерами далеко ходить не надо: те же «Роснефть» или «Нацимбио», значительная часть энергетики у нас государственные. Такие отношения были на 84 из 88 сегментах рынка госзаказа. Госпоставщики доминировали в оказании государственным заказчикам почтовых и курьерских услуг (им принадлежало 90% рынка), консультаций по вопросам управления, услуг по связям с общественностью и информации, маркетинга, совершенствованию административной работы, управлению цепями поставок, бюджетному контролю и прочее.
Система госзакупок эффективна лишь на высококонкурентных рынках стандартных товаров, писали специалисты НИУ ВШЭ в 2021 году. Например, при закупках продуктов питания, но они составляют лишь 15% стоимости государственных и муниципальных закупок.
Если же надо закупить технически сложные и нестандартные товары, конкуренция снижается в 3–4 раза, и система дает сбой — торги срываются, а поставки встают (так в пандемию было с лекарствами: в 2019–2020 годах из 100 крупнейших закупок не состоялось 94). Среднее число участников даже на якобы конкурентных торгах в 2021 году было 3 (впрочем, до того было еще меньше). Цены по итогам конкурса снижались в среднем всего на 6% — но и это лукавая цифра, ведь начальная цена торгов часто бывает выше рыночной.
Показатели конкуренции и экономии, которые принято использовать, «объективного представления об их [закупок] реальной эффективности не дают», констатировал аудитор Счетной палаты Алексей Каульбарс.
Не в законе дело
Как сделать систему госзакупок эффективной? В современных российских условиях — никак. Один, даже самый хороший закон не победит коррупцию в стране, где она начинается с президента и правительства, говорит Соболь. Менять в первую очередь нужно это.
Эту мысль подтверждает масштабное исследование, сопоставившее практики госзакупок 187 стран (по иронии судьбы один из авторов, Андрей Шлейфер, в 90-е стал героем коррупционного скандала в России). Одного закона мало, важнее то, как он применяется на практике и, что парадоксально, строгость закона часто компенсируется мягкостью практик (и наоборот), выяснили авторы исследования. Прямо по русской поговорке: строгость закона компенсируется необязательностью его исполнения. Более бедные страны скорее примут закон о строго прозрачных аукционах, но работать он не будет. А более богатые вероятнее будут проводить эффективные и прозрачные аукционы, хотя их закон будет мягче.
Особенно влияет на коррупцию в госзаказе уровень образования в стране и «качество человеческого капитала». Страны с образованным населением и дееспособными правительствами добиваются хороших результатов независимо от того, что написано у них в законах.
Россия могла бы присоединиться к Соглашению по государственным закупкам ВТО (Agreement on Government Procurement, GPA) и взять на вооружение его принципы. В GPA входят 48 стран, включая такие разные по уровню коррупции, как США и ЕС, Украина и Армения. Их национальные системы строятся по правилам GPA. Закупки его членов составляют примерно $ 1,7 триллиона в год (все госзакупки мира Всемирный банк в 2018 году оценил в $ 11 триллионов, или 12% мирового ВВП). Россия с 2013 года в статусе наблюдателя.
Главное отличие от нашего закона — простота и большая свобода у заказчика. Например, GPA предписывает использовать не только тендеры, аукционы и конкурсы с ограниченным участием, но и переговоры — если кажется, что предложения претендентов одинаковы, или если нужно уточнить детали. То, что переговоры часто более полезны, чем аукцион, показало первое эмпирическое исследование этой темы трех ученых Стэнфордского университета, правда, проведенное на данных о частных закупках в 2003 году.
Немного больше свободы не помешает, а сделает закупки более эффективными и быстрыми
Российские эксперты тоже не раз предлагали сделать закон менее жестким, контролирующим результат, а не процедуру. Бегтин считает, что вместо закона о госзакупках нужны два: один — для регулирования процедур и результатов, другой — для обеспечения открытости. ЦСР предлагал отменить всевозможные исключения для единственного поставщика и установить единые принципы, а разные — только способы реализации, а также расширить права заказчиков на разработку новых процедур закупок. Немного больше свободы не помешает, а сделает закупки более эффективными и быстрыми — особенно если контроль перенести с процедур на результаты, заключал ЦСР. Он еще в 2018 году предлагал отказаться от модели «процедуры ради процедур», но не получилось.
Лучше такой закон, чем никакого
Закон «устарел и не соответствует новым экономическим реалиям, это — факт», пишет завкафедрой конкурентного права РАНХиГС Андрей Тенишев, ранее следивший в ФАС за картелями на торгах. Но он оставался «барьером на пути коррупции», давал шанс бизнесу, не аффилированному с властью, получить доступ к госзаказу. А чиновник, с которым поговорили «Важные истории», даже назвал закон хорошим: «Он бы работал, если бы не [наша низкая] культура госуправления. Но если сейчас все отменить, вы же понимаете, что будет — рост коррупции многократный».
Приостановка или отмена закона будет означать снижение открытости, которое неизбежно приведет к тому, что «всё, что связано с контрактами, затрагивающими жизнь людей, станет сильно хуже», пишет Бегтин: «Общественный контроль всегда был в этой области сильнее, и тут он будет резко ограничен». Поэтому вводить мораторий на открытость, по его словам, глупо, этим разве что «добьют региональную журналистику, вслед за федеральной».
Это лишит страну едва ли не последнего оружия против «вампиров» — коррупция, как и всякое зло, старается оставаться в тени. Известный экономист Джагдиш Бхагвати назвал это «эффектом Дракулы»: «Воздействие солнечного света на зло помогает его уничтожить». Об этом хорошо написал научный руководитель Российской экономической школы (РЭШ) Рубен Ениколопов. Среди примеров он привел одно из известнейших исследований о влиянии информации о коррупции на политическую подотчетность. В нем изучались последствия кампании по аудиту бразильских муниципалитетов. Объекты проверок отбирались случайным образом, через лотерею, отчеты публиковались на сайте аудиторского агентства, и уличенные в коррупции политики переизбирались гораздо реже.
Правда, этот эффект наблюдался лишь там, где местные СМИ могли донести до избирателей информацию о результатах проверок — но это уже другая история.