За последнюю неделю западные страны ввели против России такой набор экономических санкций, который раньше считался невозможным. Сделано все, кроме, пожалуй, запрета на экспорт газа и нефти. Если раньше консенсус среди экономистов состоял в том, что санкции, безусловно, неприятны, но не наносят слишком большого вреда, то теперь этот взгляд безнадежно устарел.
Четыре удара по России
Санкции, которые вводятся в настоящее время, можно разделить на несколько частей.
Во-первых, это секторальные санкции по типу 2014 года: ограничение экспорта отдельных категорий товаров и операций с российским госдолгом. По поводу посткрымских санкций экономисты согласны с тем, что они были для российской экономики неприятны, но не смертельны. Новый пакет санкций является гораздо более опасным: введены значительные ограничения на импорт, которые могут затормозить или вовсе отменить рост многих высокотехнологичных отраслей российской экономики.
Во-вторых, введены персональные санкции против российской элиты: визовые ограничения и заморозка активов и новые усилия по поиску этих активов. Это важные санкции, но при этом нужно понимать, что представители элиты достаточно хорошо владеют правилами игры в западных юрисдикциях — на них работают опытные юридические и бухгалтерские фирмы. Так что усилия по поиску активов могут закончиться ничем.
В-третьих, было анонсировано отключение части российских банков от SWIFT — системы маршрутизации банковских переводов. Ее отсутствие увеличит транзакционные издержки для банков и граждан, но, скорее всего, не поменяет ничего радикально само по себе, без дополнительных запретов на снятие наличных и другие банковские операции.
В-четвертых и в-главных, санкции против Банка России. Заморозка счетов Центробанка закрывает доступ к ресурсам, необходимым как для стабилизации курса рубля, так и для поддержки банков. Это вызывает валютную панику, которая вынуждает правительство вводить экстренные меры, которые, в свою очередь, усиливают панику. Разомкнуть этот порочный круг крайне сложно.
В результате нового раунда санкций российский рубль значительно подешевел, произошел набег на банки, правительство ввело ограничения на вывоз капитала, а у граждан возникли проблемы с доступом к валютным счетам. Мы не знаем, как события будут развиваться дальше, но в настоящее время ситуация в российской экономике выглядит тяжелой. Она усугубляется добровольным уходом с рынка ряда западных компаний. Есть все шансы, что российский ответ на санкции будет не менее вредоносным, чем сами санкции, так что история далека от завершения.
Как экономические санкции повлияют на политику? Приведут ли они к прекращению военных действий? Подорвут или — наоборот — укрепят популярность режима?
Санкции как заменитель войны
Эксперты часто сталкиваются с ситуацией, когда их мнение отличается от мнения политиков и общества. Например, экономисты обычно выступают против тарифов на импорт и других ограничений торговли, в то время как политики любят «защиту отечественного производителя». В политической науке тоже есть сильные расхождения между мнением политиков и содержанием исследований. Одно из таких расхождений — это вопрос эффективности экономических санкций. Экономические санкции применяются относительно часто, но при этом их эффективность остается под большим вопросом.
Заморозка счетов Центробанка закрывает доступ к ресурсам, необходимым как для стабилизации курса рубля, так и для поддержки банков. Это вызывает валютную панику, которая вынуждает правительство вводить экстренные меры, которые, в свою очередь, усиливают панику. Разомкнуть этот порочный круг крайне сложно.
Популярность экономических санкций как инструмента внешней политики объясняется тем, что они являются мирной альтернативой войне. В настоящее время СМИ и социальные сети научились доносить до избирателей в демократических странах информацию об угнетенных и обездоленных в разных частях мира, и население этих стран часто требует от своих представителей во власти «сделать что-нибудь». Часто избиратели хотят невозможного, и это «что-нибудь» должно одновременно и прекратить несправедливость, и никак не затронуть жизнь, здоровье и экономическое благополучие граждан своей страны.
Это непростая задача, поскольку часто, чтобы по-настоящему решить вопрос, необходимо военное участие. Военное участие, однако, крайне нежелательно по трем причинам: во-первых, избиратели не любят, когда их солдаты погибают на чужой земле, а таких жертв нельзя исключить даже в конфликтах, где преимущество одной из сторон крайне велико. Во-вторых, риск эскалации даже небольшого конфликта до войны между сверхдержавами очень велик — именно поэтому во время холодной войны расцвели так называемые войны через посредников (proxy wars) в Латинской Америке и в Африке: конфликты между США и СССР, в которых армии этих стран участвовали очень ограниченно, а боевые действия вело местное население. В-третьих, политики прекрасно понимают, что при всей важности внешнеполитической повестки избиратели больше реагируют на рост или падение своих доходов. Даже победа США в холодной войне не помогла Джорджу Бушу (старшему) переизбраться после восьмимесячной рецессии. Так что риски отправки собственных войск в далекую страну большие, а выгоды ненадежны. Но остаются избиратели, которые все равно требуют «сделать что-нибудь».
И здесь на сцену выходят экономические санкции. Санкции — это прекрасный ответ на запрос избирателя «сделать что-нибудь», и этот ответ обычно не требует военного вмешательства и не эскалирует конфликт до войны между великими державами. Но при этом государственного лидера, вводящего экономические санкции, сложно обвинить в игнорировании международных проблем.
Есть только одна проблема: санкции очень редко работают.
Санкции не работают
Что такое работающие санкции? Это необязательно санкции, которые вредят экономике или конкретным индивидам — их главная задача изменить поведение таргетируемого государства. Если страна ведет войну, то задача санкций — войну прекратить. Если страна занимается разработкой ядерного оружия, то задача санкций — остановить такую разработку. Если же экономика страны разрушена, но война все равно ведется и разработка ядерного оружия не прекращена, то едва ли можно назвать такие санкции успехом. Скорее, такие санкции были проигрышем для всех — и для стран, которые их вводили, и для таргетируемых стран.
Итак, что можно сказать про эффективность санкций, которые вводились в прошлом? Это сложный вопрос, потому что не с чем сравнивать: мы не наблюдаем поведение таргетируемого правительства в отсутствие санкций. Например, часто приходится встречать утверждение, что санкции против Ирана были бесполезны, потому что иранское правительство и под санкциями продолжало финансирование террористических организаций. Этот аргумент, конечно, не принимает во внимание возможность того, что, если бы не было санкций, Иран вел бы себя еще более агрессивно. Санкции по очевидным причинам не назначаются случайным образом, и поставить естественный эксперимент исследователям вопроса пока не удалось. Поэтому о причинно-следственном влиянии санкций на поведение таргетируемых государств нельзя говорить с точностью.
Тем не менее исходя из тех данных, которые мы имеем в настоящее время, экономические санкции очень редко останавливают агрессивные режимы. Наиболее известной научной работой об эффективности санкций является работа политолога из Чикагского университета Роберта Пейпа «Почему экономические санкции не работают». Пейп использует базу данных из 115 случаев санкций или их угроз и определяет их успех следующим образом: a) таргетируемое государство выполнило существенную часть требований государств, которые либо ввели санкции либо угрожали их ввести; б) не существует более разумного объяснения поведения таргетируемого государства. Второе условие крайне важно, потому что в некоторых случаях санкции сопровождаются военным вмешательством, и нужно разобраться в каждом конкретном случае и понять, что именно побудило таргетируемое государство изменить свое поведение: санкции или военная сила.
Исходя из этого критерия, Пейп обнаруживает, что из 115 случаев экономических санкций всего пять можно считать успешными. При этом три случая — это конфликты вокруг относительно мелких вещей: под давлением Соединенного Королевства СССР согласился отпустить шесть заключенных, обвиненных в шпионаже в 1933 году, Канада согласилась не переносить посольство в Израиле из Тель-Авива в Иерусалим под давлением стран Арабской Лиги в 1979 году и Сальвадор согласился не отпускать заключенных, обвиненных в убийстве граждан США, в 1987 году. Только в двух случаях санкции завершились успехом в существенных для международных отношений вещах: в 1976-м под давлением США и Канады Южная Корея отказалась от покупки завода по переработке ядерных отходов, а в 1990-м под давлением Индии был отстранен от власти король Непала и Непал отказался от закупок оружия у Китая.
База данных, которую использует Пейп, заканчивается 1990 годом. Позднее были случаи успешных санкций — например, они сыграли значительную роль в отмене режима апартеида в Южной Африке. Однако в целом у экономических санкций крайне скудная история успеха.
Почему они не работают
Почему же санкции не работают? Это открытый вопрос, но, как полагает Пейп, когда страна оказывается под санкциями, местным элитам становится проще переложить вину за экономические проблемы на внешнего агрессора. Кроме того, если под угрозой санкций государство все равно предпринимает агрессивные действия, это означает, что стоимость санкций для страны уже учтена в калькуляциях политической элиты. В персоналистских автократиях — то есть в политических режимах типа сегодняшней России — зачастую решения принимает один человек, лидер государства. И таким образом эффективность санкций зависит от цены, которую лидер государства согласен заплатить за реализацию собственных амбиций.
Что касается нынешней российской ситуации, то уже нанесен огромный вред экономике и обществу: обвал курса, набег на банки, паническое бегство из страны людей и фирм, нарастающая экономическая и политическая изоляция. Судя по тому, что «специальная операция» до сих пор не остановлена, российская власть решила, что воплощение историософских идей Владимира Путина более важно, чем экономическое благосостояние населения и политических элит.
Судя по тому, что «специальная операция» до сих пор не остановлена, российская власть решила, что воплощение историософских идей Владимира Путина более важно, чем экономическое благосостояние населения и политических элит.
Если это так, то экономические санкции — даже полное торговое эмбарго и отключение от финансовой системы — не остановят конфликт. Оптимистический сценарий состоит в падении уровня жизни, инфляции, отсутствии технологического прогресса, исчезновении большинства отраслей с высокой добавленной стоимостью, постоянной нестабильности на границах и внешней изоляции. Пессимистический сценарий — это война с применением ядерного оружия. Однако российский лидер дал понять, что даже воплощение этого второго сценария является допустимой ценой борьбы против «псевдоценностей».
Если санкции не остановят войну, то что ее остановит? Вынесем за скобки возможность дворцового переворота, вероятность которого невозможно просчитать. Иногда приходится слышать, что поражение в Украине может либо заставить российского лидера пересмотреть свою внешнюю политику, либо привести к смене власти в России. Однако, как показывает количественный анализ, проведенный Cарой Кроко из Университета Мэриленда и Джессикой Уикс из Университета Висконсина, в тех режимах, где отсутствуют институционализированные механизмы отстранения лидера, военные поражения не приводят к изменению статус-кво. Российский режим является именно таким.
Прусскому майору, участнику наполеоновских войн Фердинанду фон Шиллю приписывают фразу, которую часто переводят как «ужасный конец лучше, чем ужас без конца». Если исторический опыт авторитарных режимов можно использовать как источник прогнозов, то российским элитам и российскому обществу — при принятии финансовых, экономических и карьерных решений — следует исходить из второго варианта: Россию ждет ужас без конца.